كتب محمد وهبة في صحيفة “الأخبار”:
باتت مشاريع قوانين الموازنة هي السبيل لتمرير «الموبقات». ففي مشروع موازنة عام 2017 توجد مادّة تجيز تسوية كل مخالفات البناء المرتكبة خلال السنوات الـ45 الماضية، دفعة واحدة. هذه المادة تعدّ أخطر ما في المشروع، وهي لم تخضع لأيّ نقاش جدّي، على الرّغم من الإقرار بآثارها «التدميرية». تسعى هذه المادة لشطب كلّ المخالفات التي ارتكبها الناس وتجار البناء منذ عام 1954، بشحطة قلم، على غرار التسويات السابقة، التي حققت للبعض أرباحاً فاحشة بالمليارات، فيما خسر الجميع فرص التطوير الحضري الجيّد والحقوق بالبيئة المصانة والبنى التحتية الفعالة والخدمات العامة الكافية.
بحجّة البحث عن مورد يدرّ إيرادات استثنائية للخزينة، جرى تضمين مشروع موازنة 2017 المادة 64، التي تُجيز تسوية مخالفات البناء الحاصلة خلال الفترة من 13/9/1971 ولغاية 31/12/2016 ضمناً.
مشروع التسوية المقترح، هو القانون السادس لتسوية مخالفات البناء، بعد قوانين الأعوام 1964 و1979 و1983 و1990 و1994، ويشكّل امتداداً لها، في سياق نهج تدميري لأسس الدولة ووظائفها، والانتظام العام، والمساواة بين المواطنين، وحقوقهم بالعيش في مدن وبيئات سليمة، تتوفر فيها البنى التحتية والخدمات العامّة الكافية للحاجات الآن وفي المستقبل.
تسوية مخالفات بالجملة
صدر أول قوانين تسوية مخالفات البناء في آذار 1964، وشطب كلّ المخالفات المُرتكبة اعتباراً من 20 كانون الثاني 1954، وصدر آخر هذه القوانين في عام 1994 وشطب بدوره كل المخالفات المرتكبة اعتباراً من 26 آذار 1964… يأتي الاقتراح الحالي ليستكمل المسار، إذ يرمي إلى شطب كل المخالفات المرتكبة منذ 13/9/1971 إلى 31/12/2016، ويشمل جميع الأبنية وأجزاء الأبنية المنشأة خلافاً لقوانين وأنظمة البناء، كما يشمل الأبنية وأجزاء الأبنية المنشأة على غير الأملاك الخاصة لأصحابها! إذ يشرّع هذا الاقتراح تسوية المخالفات المرتكبة على الأملاك الخصوصية العائدة للدولة والمشاعات العائدة للقرى، من خلال إجازة بيع هذه الأملاك للمخالفين، من دون أيّ شرط أو ضابط، سوى موافقة مجلس الوزراء على عمليات البيع، بناء على اقتراح الوزير المختص! ليس هذا فحسب، بل يذهب الاقتراح الوارد في مشروع موازنة عام 2017 إلى أبعد من ذلك، إذ يجيز أيضاً وأيضاً تسوية مخالفات الأبنية وأجزاء الأبنية، من أيّ فئة كانت، المنشأة ضمن الحرم والبراحات العائدة للطرق والأملاك العامة وضمن البراحات والتراجعات العائدة للتخطيطات، ومن ضمنها التراجعات عن الأملاك العمومية، ولا يستثني سوى الأملاك البحرية، التي يبشّر الاقتراح أن قانوناً خاصاً بها سيصدر لتسوية المخالفات المرتكبة عليها! ويغطي الاقتراح المخالفات لعوامل الاستثمار، وكلّ تحوير حدث قبل 31/12/2016 في وجهة استعمال المرأب والملجأ أو إلغائهما في جميع الأبنية، فيما يصنّف الأبنية المخالفة تلك التي نفذت كلياً أو جزئياً بموجب رخص بناء معطاة خلافاً للقوانين والأنظمة منذ 24/3/1994… بمعنى أوضح، يسعى الاقتراح الحالي التسوية كلّ المخالفات من أيّ نوع كانت ومهما بلغت الأضرار الناجمة عنها.
تشجيع المخالفات بدلاً من ردعها
لا يختلف الاقتراح الحالي عن القوانين الصادرة منذ الخمسينيات، إلا في توسّعه ليشمل كلّ المخالفات من كل الأنواع والفئات، بما فيها التعديات على أملاك الدولة والمشاعات والمجال العام، كما لا يختلف في تركيب معادلة احتساب المبالغ المترتّبة على المخالف. كل هذه القوانين، بالإضافة إلى الاقتراح الأخير، كانت متشابهة في خطورتها، ولم ينتج عنها إلا المزيد من التشويه للمدن والقرى، وتحويل مخالفة قوانين وأنظمة البناء إلى قاعدة وليس استثناء، وتعطيل أيّ فعالية للتنظيم المدني والتخطيطات والتصاميم التوجهية وتحديد عوامل الاستثمار، وتوسيع دائرة الاعتداءات على الأراضي المصنّفة والأملاك العامّة… وتحقيق المزيد من الأرباح والمكاسب للمعتدين على الغير والحق العام والقانون.
أدّت هذه القوانين إلى إحلال سلوك يحرّض على مخالفة القانون بوصفه سلوكاً قابلاً للتسوية في مقابل مبلغ مالي زهيد، بدلاً من إنزال العقاب بالمخالفين وردعهم عن تكرار المخالفة. كلّ مخالفة مرتكبة لإنشاء بناء غير مرخّص أو لتوسيع بناء قائم، أفقياً وعامودياً، أو سواها من المخالفات المماثلة، بات يمكن معالجتها بتسديد مبلغ مالي للخزينة مقابل الاعتراف بشرعية البناء المنشأ أو التوسعة المنفذة. المبلغ المدفوع يمحو كل أثر للمخالفة رغم كل ما ينتج عنها من أضرار، وليس ذلك فقط، بل يكرّس العودة إلى المخالفة مجدداً في انتظار قانون جديد يمحوها!
جاء الاقتراح الحالي بناءً على توافق بين رئيس الحكومة ووزيري المال والأشغال، وجرى تسويقه بحجة تأمين إيرادات استثنائية للدولة. وقد درسته لجنة وزارية فرعية ونوقش في إحدى جلسات مجلس الوزراء المخصصة لدرس موازنة 2017، وأُدرج في مشروع الموازنة بعلم كلّ الوزراء، خلافاً لما أُشيع عن «دسّه» بطلب من رئيس الحكومة. إلّا أنه ظلّ اقتراحاً خارج التداول إلى أن بدأ تجار البناء يسألون عن مصيره سؤال المرتكبين عن قانون العفو.
الأسباب الموجبة
هذا الاقتراح يتّسم بوقاحة «مميزة»، تظهر جلياً في صياغة أسبابه الموجبة، التي تشير إلى أن «مخالفات البناء ارتُكبت من قبل بعض تجار البناء والمواطنين في ظلّ عدم إمكانية أجهزة الدولة في مراقبتها ومنع حصولها». وأضافت الأسباب الموجبة أن هذه المخالفات تحول دون استيفاء الإدارة الضريبية لرسوم وضرائب سنويّة مستمرّة (تسجيل وإفراز وأملاك مبنية وسواها)، فضلاً عن أن «الرسوم والغرامات المقترحة عن المخالفة تؤمن للخزينة موارد إضافية»، لتخلص إلى إعلان زوال الدولة نهائياً، إذ «أن معظم مخالفات البناء أصبحت أمراً واقعاً ويستحيل أو يتعذر إزالتها».
تحمل هذه الأسباب الموجبة دلالات واضحة على أن المخالفات كان يجرى تشجيعها لأهداف مختلفة تتراوح بين الأهداف الانتخابية وأغراض السمسرة المالية. فمن جهة تزعم السلطة أنها عاجزة عن قمع المخالفات وعن منع حصولها، فيما يحصي المتابعون عدداً من التعاميم الصادرة عن وزراء الداخلية المتعاقبين تسمح بإنشاء أبنية استناداً إلى «ورقة بلدية» من دون الحاجة إلى ترخيص من التنظيم المدني! في المقابل، توجد قصص كثيرة عن نافذين يقبضون ثمن صدور هذه التعاميم، سواء في السلطة المحلية أو في الأجهزة المولجة تطبيق القانون، فيما يستفيد تجار البناء من التعاميم المخالفة للقانون لتشييد المزيد من الشقق غير المرخصة.
تتذرع الأسباب الموجبة بحالة محددة، إلا أنها تستغلها لتبرير تسويات لشتى أنواع المخالفات التي لا تستند إلى أيّ حقوق من أيّ نوع كانت، إذ يرد في الأسباب «أن كثيراً من المواطنين اشتروا بالتقسيط وحدات سكنية أو غير سكنية على الخريطة (…) وتبيّن لهم بعد إنجاز هذه الوحدات أن منشئ العقار قد ارتكب مخالفات بناء في الوحدات التي اشتروها، مما حال دون تسجيل هذه الوحدات (…) أو الاستحصال على قرض سكني (…) مما أدى إلى نزاعات قانونية (…)». هذه الحالة المحدّدة تحتاج إلى معالجة خاصة بها، تنطوي على عقاب لمنشئ الوحدات المخالفة وإنصاف لمشتريها، لا إلى تسويات بالجملة.
القاعدة هي المخالفة وتسويتها!
يشير المعماري عصام بكداش إلى أن الخطر في هذه التسويات هو «تراكم عدم الانتظام، إذ اعتاد اللبنانيون على إنشاء نظام ومخالفته ثم تشريع المخالفة، وأصبح ذلك نمطاً في الثقافة العامة، فيما هو تدمير للحاضر والمستقبل، لأن التخطيط المديني لا يتعلق بالوضع الحالي، بل هو ينظر إلى توالي الأجيال». ويرى بكداش أن تعميم التسويات له مخاطر واسعة متصلة بما هو أبعد من مخالفات موضعية، فعلى سبيل المثال إن إنشاء الخطّ السريع في كورنيش المزرعة كان يُفترض أن ينشأ على جوانبه طرقات جانبية، لكن إغفال المرحلة الثانية حوّل كورنيش المزرعة إلى بولفار، وصار للمباني حق مكتسب أن تتمدد إلى المساحات التي كانت مخصّصة للطرقات الجانبية… يوضح فكرته بالقول: «لو تخيّلنا فقط أن الطرقات سهلة بين بيروت والضواحي من خلال التخطيط المديني، لأمكن التخفيف من وطأة التركز السكاني والاقتصادي في المدينة. لكن النمط فرض نفسه، ففي إحدى المرّات صدر مرسوم بتعديل التخطيط التنظيمي للمنطقة التي توجد فيها مباني مشروع cap sur mer، وبعد يوم من الحصول على الرخصة، بناء على هذا التعديل، صدر مباشرة مرسوم ثانٍ يعيد التنظيم إلى ما كان عليه قبل منح الرخصة».
باتت «مخالفات البناء هي القاعدة في العمل، وقد تكون المخالفة أكبر من الأصل (المرخص) في بعض الأحيان، كما هي الحال في منطقة عرمون جنوبي مدينة بيروت مثلاً، حيث تم إنشاء أبنية من خمسة عشر طابقاً، بينما يحدد النظام المصدّق في المنطقة العدد الأقصى المسموح به بثلاثة طوابق». هذا ما أورده الوزير السابق، شربل نحاس، في ورقة أعدّها في عام 2000، يبين فيها كيف يتحول الممنوع إلى مسموح بعد دفع غرامة، من دون أن يتزامن ذلك مع التطبيق الجدي للقانون، إذ «رغم وجود قوانين التسوية فإن المخالفات لم تتوقف، علماً بأن كلّ قانون لتسوية مخالفات بناء ينصّ على إزالة المخالفات التي تحصل بعد العمل به، ولم يأخذه الكثيرون على محمل الجد، لا بل تبيّن أنه لم يتقدم الكثيرون بالتصريح لتسوية المخالفات، ولم تُفرض الغرامات على المخالفات غير القابلة للتسوية».
القوانين لا تطبّق
في المقابل، فإن فاعلية وحدود إمكانات تطبيق أنظمة التنظيم المدني تبقى متدنية إن لم تكن غائبة كلياً. فبحسب دراسة نحاس، تبيّن أن هناك العديد من القوانين التي يجب تطبيقها لقمع المخالفات، المادة 36 من قانون التنظيم المدني تنصّ على أن «جميع الأشغال المنفذة خلافاً لأحكام التصاميم والأنظمة النافذة يجب أن تُهدم أو أن يجعلها المخالف منطبقة على أحكام القانون بعد إنذار تحدّد فيه مهلة التنفيذ يوجهه إلى المخالف رئيس السلطة التنفيذية في البلدية أو المحافظ أو القائمقام حيث لا يوجد بلدية، وإذا لم يرضخ المخالف في نهاية المهلة تنفذ حكماً على نفقته ومسؤوليته الأشغال اللازمة لإزالة المخالفة. يحدّد المبلغ المتوجب من قبل السلطة التي وجهت الإنذار ويحصّل من قبل دوائر الضرائب في وزارة المالية وفقاً للقواعد المتبعة في جباية الضرائب والرسوم. ويعاقب المخالف عدا ذلك بغرامة تتراوح من 5000 إلى 000 50 ليرة لبنانية وبالحبس من يوم إلى 15 يوماً أو بإحدى هاتين العقوبتين».
كذلك تنصّ المادة 22 من قانون البناء على أن «كلّ حفر أساسات أو بناء أو ترميم أو تحويل يباشر به من دون ترخيص أو تصريح حسبما يكون العمل خاضعاً لرخصة أو لتصريح أو يجري خلافاً للرخصة أو للوصل بالتصريح يوقف حتماً وينظم بحق المالك والمسؤول عن التنفيذ محضر ضبط بالمخالفة وعلى صاحب الشأن أن يتقدّم بدون إبطاء بطلب رخصة أو بالتصريح حسب الاقتضاء. إذا ظهر أن الإنشاءات لا تتنافى مع التخطيط ولا مع الشروط القانونية، تعطى الرخصة أو الوصل بالتصريح مع فرض غرامة تعادل ثلاثة أضعاف قيمة جميع الرسوم المتوجبة عن القسم الذي يكون قد تم. يُعتبر تاماً كل بناء صب سقفه. تعتبر الغرامة والرسوم ديناً ممتازاً على العقار ولا تعطى براءة ذمة من البلدية إلا بعد استيفائها وتسوية وضع المخالفة». وتنصّ المادة 23 من قانون البناء على أنه «يعاقب المسؤول الذي يخالف أحكام هذا المرسوم الاشتراعي والنصوص التي تتخذ لتطبيقه من /1000/ الى /000 50/ ليرة وبالسجن من ثلاثة أيام إلى أسبوع أو بإحدى هاتين العقوبتين. إن المخالف الذي يواصل العمل بعد أن يكون قد أوقف يعاقب بغرامة من /2000/ إلى /000 100/ ليرة لبنانية وبالسجن من أسبوع إلى 15 يوماً أو بإحدى هاتين العقوبتين على ألا يحول ذلك دون تنفيذ الهدم عند الاقتضاء». أيضاً تنصّ المادة 24 من قانون البناء على أنه «يحظّر على المالك بيع أو تأجير أيّ قسم من البناء قبل الحصول على رخصة البناء، كما يحظر إشغال البناء قبل الحصول على رخصة الأشغال العائدة له. يعاقب كلّ من يخالف ذلك بغرامة من /2000/ إلى /000 10/ ليرة لبنانية بالإضافة إلى اعتبار عقد الإيجار باطلاً».
وتشير المادة 37 من قانون التنظيم المدني على أنه «يُعاقب كلّ من قام بإفراز دون الحصول على الإجازة التي يفرضها هذا المرسوم الاشتراعي أو كل من ينفّذ إفرازاً دون التقيّد بالأحكام الخاصة التي تفرضها الإجازة بالإفراز بغرامة من 5000 إلى 000 50 ليرة لبنانية، وبالحبس من يوم واحد إلى 15 يوماً أو بإحدى هاتين العقوبتين»… هذه الأمثلة تشمل أيضاً المادة 38 من قانون التنظيم المدني، وهي كلّها تظهر أن «تطبيق أنظمة التنظيم المدني فاعلية وإمكانيات تكاد تكون غير محدودة، وتعطي نتائج جيدة وحاسمة، وإن لم تكن كافية في بعض الأحيان حيث يفرض واقع المنطقة أو الحاجة إلى السرعة في التنفيذ تدخّل السلطة العامة لإجراء الضم والفرز أو إنشاء شركة عقارية أو إنشاء مؤسسة عامة لترتيب المنطقة». ويذكّر نحاس بأن «الوصول إلى النتائج المناسبة يفترض حكماً التقيّد بأحكام القانون، الأمر غير المتوفر حتى الآن مع الأسف، إذ يشكّل عدم تطبيق القانون أحد الأسباب الرئيسية للوضع الراهن غير المرضي في حقل التنظيم المدني والبناء».
إجراءات التخمين تسوية مقابل المال
ينصّ مشروع تسوية مخالفات البناء على تعيين لجان تخمين مختصة، من قبل مجلس الوزراء بناء على اقتراح وزراء الأشغال والمالية والداخلية والعدل. مهمة هذه اللجان تخمين ثمن الأرض، وتعدّ قراراتها غير قابلة للمراجعة، على أن يجري التخمين بالأسعار الرائجة مع حسم تراجعي يختلف بحسب شطور زمنية، فيتراوح الحسم بين 10% في 2011 و85% في 1971، على ألا يكون هناك أيّ حسم على المخالفات بعد مطلع 2012. وتهدم المخالفات التي تحصل بعد 1/1/2017، علماً بأنه لا تتم تسوية أيّ وضع إلا بعد تسوية وضع الجورة الصحية وتسكير الآبار ذات الغور المفقود لتصريف المياه المبتذلة، فيما توزّع الغرامات الناتجة عن تطبيق هذه المادة على البلديات بنسبة 30% وعلى الخزينة بنسبة 70%.
تسوية مقابل المال
تنص المادة 64 من مشروع قانون موازنة عام 2017 على احتساب الرسوم والغرامات، المفروضة لتسوية مخالفات البناء، على أساس شطور لسعر متر الأرض بين حدّ أدنى يساوي مرتين قيمة الرسوم التي تُدفع عند الترخيص القانوني وما يعادل نصف ثمن الأرض الوهمية، وبين حدّ أقصى يصل إلى أربع مرات الرسوم ومرتين ثمن الأرض، وتدفع الغرامة عن كامل المساحة المخالفة. أما إذا تجاوزت المخالفة ضعف عوامل الاستثمار المسموح بها، فتزداد الغرامة وصولاً إلى تضاعفها في حال البناء على عقار غير صالح للبناء. أما المخالفات الأخرى، فيتوجب تسديد غرامة تصل إلى عشر مرات قيمة الرسوم ورسم رخصة بناء ورسم خاص عن عدم تأمين المرأب بين 15% من ثمن الأرض اللازمة للمرأب بمساحة 25 متراً مربعاً، وذلك بين ثمن أدنى قيمته 500 ألف عن كل متر وثمن أقصى قيمته 25 مليون ليرة. وينصّ مشروع القانون على أن تعدّد المخالفات يؤدي حكماً إلى تعدّد الرسوم والغرامات.
كذلك، ألغى المشروع التسويات والرخص والمعاملات التي تمّت خلافاً للقانون، وأعطى البلديات والمحافظين صلاحية إعادة النظر بها وتحديد قيمة الرسوم والغرامات المتوجبة على المخالفين، على أن تُخفّض الغرامة إلى 50% من قيمتها، وإذا لم يسدّد المخالف ما يترتب عليه، يسجّل المبلغ ديناً ممتازاً على الصحيفة العقارية.
وبالنسبة إلى الأبنية المنشأة وفقاً لقوانين وأنظمة البناء من دون ترخيص قانوني، يمكن تسوية وضعها لقاء دفع مرتين قيمة الرسوم المتوجبة عند الترخيص خلال ستة أشهر من صدور القانون.
بحسب هذه المادة، على المخالف التصريح عن المخالفة خلال ستة أشهر، وإذا لم يصرّح أو لم ينجز ملف إتمام التسوية أو اختار هدم المخالفة من دون تنفيذ ذلك، يصبح ملزماً بأداء الرسوم والغرامات التي تحتسبها الدوائر الفنية المختصّة بالاستناد إلى قرار لجنة التخمين. وتخفض الغرامة بنسبة 40% إذا سدّد المخالف المبالغ المترتبة عليه خلال شهرين، فيما ينال إعفاء يتراوح بين 20% و40%، بحسب الفترة الزمنية للتسديد، أما إذا لم يدفع الرسوم والغرامات خلال ستة أشهر فيتوجب عليه عندها غرامة إضافية بنسبة 1 بالألف عن كل شهر تأخير. أما بالنسبة إلى الراغبين بالتسوية وتسديد المترتب عليهم، فيمكنهم تقسيط الرسوم والغرامات لمدة خمس سنوات.
