مرّ شهران على استقالة حسان دياب. في الظروف العادية شهران من تصريف الأعمال يؤديان إلى إنهاك البلد، فكيف إذا كان البلد منهاراً أصلاً. الفشل في تشكيل الحكومة لا يعني الاستسلام لمخالفة الدستور والتغاضي عن المسؤولية، أقله في السعي إلى وقف الإنهيار. وذلك يتطلب في الحد الأدنى تفعيل عمل الحكومة وعودتها إلى الاجتماع، وفي الحد الأقصى عودة دياب عن استقالته، فهل هذا ممكن؟
عند الثامنة من مساء 10 آب، تسلم رئيس الجمهورية استقالة رئيس الحكومة حسان دياب. مرّ نحو شهرين على تصريف الأعمال. حتى الأمل الذي أضفاه تكليف مصطفى أديب تشكيل حكومة جديدة ضاع مع اعتذاره. الوضع يزداد مأساوية يوماً بعد يوم وسط توقعات بأن تطول فترة تصريف الأعمال. رئيس الجمهورية لم يدع إلى استشارات نيابية جديدة ولا إشارات إيجابية بشأن تشكيل قريب. «تصريف الأعمال بالمعنى الضيق» يزيد من صعوبة الموقف في ظل الحاجة إلى قرارات تنفيذية ضرورية تحدّ من سرعة الانحدار في الوضع المعيشي والاقتصادي والنقدي في البلد. أما القول بأن تغيير هذا التفسير يؤدي إلى مخالفة الدستور، فهو كان ليكون مفهوماً لو أن السلطة لم تذهب إلى خيار ما يسمى «الموافقة الاستثنائية» لتمرير قرارات تتخطى مفهوم تصريف الأعمال. منذ العام 2013، ابتكر الرئيس نجيب ميقاتي، بالتعاون مع الرئيس ميشال سليمان، تفسيراً خاصاً لتصريف الأعمال (التعميم رقم 10/2013 تاريخ 19/4/2013)، خلص فيه إلى الطلب من الوزراء «في حال أن ثمة قراراً إدارياً يدخل في نطاق أعمال التصرفيّة التي تقتضي الضرورة اتخاذه في خلال فترة تصريف الأعمال إيداع مشروع القرار رئاسة مجلس الوزراء للاستحصال بشأنه على الموافقة الاستثنائية لفخامة رئيس الجمهورية ودولة رئيس مجلس الوزراء».
الأعمال التصرفية، بحسب قرار صادر عن مجلس شورى الدولة في العام 1969، هي تلك الأعمال التي ترمي إلى «إحداث أعباءٍ جديدةٍ أو التصرّف باعتماداتٍ هامة أو إدخال تغييرٍ جوهري على سير المصالح العامة أو في أوضاع البلاد السياسية والإقتصادية والإجتماعية تحت طائلة المسؤولية الوزارية». منذ ذلك التعميم، وحتى التعميم الذي صدر عن دياب في 11 آب الماضي، كل رؤساء الوزراء اعتمدوا الصيغة نفسها عند استقالتهم أو عند اعتبارهم بحكم المستقيلين، على أن يعاد طرح كل القرارات الاستثنائية على الحكومة الجديدة عند تشكيلها، على سبيل التسوية.
بالنسبة للخبير الدستوري وسام اللحام فإن هذا النص يستحدث آلية غير ملحوظة في الدستور، وهو ينقل صلاحيات مجلس الوزراء إلى رئيسي الحكومة والجمهورية. يعتبر اللحّام أنه في حال وُجد ظرف استثنائي، فهذا يستدعي اتخاذ أعمال تصرفية تسمح لصاحب الاختصاص باستعادة هذا الجزء من صلاحياته لمعالجة الوضع. أي في هذه الحالة للوزير المعيّن أو لمجلس الوزراء المستقيل أن يجتمع ويتخذ القرار المناسب. علماً أن ذلك ليس جديداً في لبنان. السوابق عديدة في هذه الحالة. في العام 1969، أقرت حكومة الرئيس رشيد كرامي مشروع الموازنة بعد استقالتها. وفي العام 1979 اجتمعت حكومة الرئيس سليم الحص بعد استقالتها لإقرار عدد من القوانين. وكذلك فعلت حكومة الرئيس نجيب ميقاتي في العام 2013، حيث شكلت الهيئة العامة للإشراف على الانتخابات.
تمديد «الطوارئ»
مسألة الظروف الاستثنائية تعتبر مبرراً كافياً لانعقاد الحكومة في فترة تصريف الأعمال. الوزير السابق بهيج طبارة يؤكد أن واجب الحكومة المستقيلة تصريف الأعمال إلى أن يتم تشكيل حكومة جديدة عملاً بمبدأ استمرارية سير المرافق العامة، ولو بالحد الادنى، للحؤول دون حصول فراغ في مؤسسات الدولة. لكنه يضيف إنه «في الأزمات الكبيرة التي يمر فيها البلد يصبح واجبها أن تمارس صلاحياتها العادية للتصدي لهذه الأزمات ومواجهتها».
أليس البلد في أزمة كبرى حالياً؟ بعيداً عن الأسباب الاقتصادية، يكفي ان السلطة نفسها اعتبرت بعد انفجار المرفأ أن هنالك كارثة تستدعي إعلان حالة الطوارئ. إعلان يتطلب اجتماع مجلس الوزراء، وصدور القرار بموافقة ثلثي أعضائه، ولاحقاً بموافقة مجلس النواب. هذا ما حصل في الخامس من آب، لكن تمديد حالة الطوارئ جرى بمرسوم استثنائي، من دون موافقة مجلس الوزراء ولا مجلس النواب. أما التمديد الثاني فجاء بطريقة أكثر غرابة، إذ اكتفت الأمانة العامة لمجلس الوزراء بإصدار مذكرة استثنائية مبنية على الموافقة الاستثنائية تسمح بتمديد حالة الطوارئ! الطرفة هنا أن عدم توقيع رئيس الجمهورية لمراسيم إعفاء المدير العام للجمارك والمدير العام للنقل البري والبحري رئيس اللجنة المؤقتة لإدارة المرفأ كانت حجته أن الأمر بحاجة إلى قرار من مجلس الوزراء! هل إعلان حالة الطوارئ أقل أهمية من إعفاء موظف؟
العودة عن الاستقالة
كل ذلك يقود إلى عودة مجلس الوزراء إلى الانعقاد، بوصف ذلك أقل الأضرار، لكن اللحّام يذهب إلى أبعد من ذلك. يسأل ألا يحق لرئيس مجلس الوزراء العودة عن استقالته؟ ثمة سابقة لذلك. في نهاية السبعينات، عاد الرئيس سليم الحص عن استقالته، وقد وافق حينها رئيس الجمهورية الياس سركيس على ذلك. بالنسبة لمصدر مطلع، فإن تلك الحالة لا يمكن أن تنطبق على فترة ما بعد الطائف. قبله كان رئيس الحكومة بمثابة موظف أو مساعد لرئيس الجمهورية الذي يعيّن الوزراء ويسمي رئيساً من بينهم. لا يتجاهل اللحام الفارق في وظيفة مجلس الوزراء ودوره بين ما قبل الطائف وما بعده، لكنه في ما يتعلق بالاستقالة وقبولها، فإنه لا يعتبر أن الأمر يختلف بين الحقبتين. المشكلة تتعلق بكيفية تحويل الممارسة الدستورية التي كانت سائدة إلى نص دستوري في الطائف. ولذلك جرى الدمج في المادة 69 بين الحالات الحكمية لاعتبار الحكومة مستقيلة وبين قبول رئيس الجمهورية لاستقالة رئيس الحكومة. وهو ما لم يحصل في المادة 53 على السبيل المثال.
طبارة: الأزمة الراهنة تفرض انعقاد حكومة تصريف الأعمال بشكل دائم
في الفقرة السادسة منها التمييز واضح بين الأمرين: «يصدر رئيس الجمهورية منفرداً مراسيم قبول استقالة الحكومة أو اعتبارها مستقيلة». في الممارسة أيضاً روعي هذا الفارق في كل المراسيم التي صدرت بين العام 1990 وبين العام 2013. عندما يستقيل رئيس الحكومة يصدر رئيس الجمهورية مرسوماً بقبول استقالته. منذ استقالة ميقاتي في العام 2013، اختلف الأمر واستمر في عهد الرئيس ميشال عون. صارت المراسيم تصدر باعتبار الحكومة مستقيلة ليس فقط عند بداية ولاية جديدة للمجلس النيابي أو عند انتخاب رئيس الجمهورية، بل أيضاً عند استقالة رئيس الحكومة. هنا يستغرب اللحام كيف لعون الذي يعلن حرصه على صلاحيات الرئاسة الأولى أن يتخلى عن حقّه الدستوري في قبول الاستقالة، بدلاً من أخذ العلم بها فقط؟ خلاصة القول بالنسبة للحّام أن واقعة العام 78 لا تزال ممكنة اليوم. وبالتالي، فإن رئيس الحكومة يمكنه دستورياً العودة عن الاستقالة، ويمكن لرئيس الجمهورية الموافقة على ذلك أو الرفض.
الاجتماع فوراً
يعرف اللحّام أن لا إجماع على ذلك بين الفقهاء الدستوريين، لكنه يذكّر أن الحكومة لا تزال حاصلة على ثقة المجلس. النائب السابق الخبير الدستوري حسن الرفاعي، على سبيل المثال، يعارض مبدأ العودة عن الاستقالة. يعتبر أن المطلوب لعودة الحكومة إلى العمل هو إصدار مراسيم تعيينها من جديد. أما في الدراسة التي أعدّها طبارة بشأن تصريف الأعمال، فيعيد التذكير أن المادة 64 التي نصّت على أن «لا تمارس الحكومة صلاحياتها قبل نيلها الثقة وبعد استقالتها او اعتبارها مستقيلة إلا بالمعنى الضيق لتصريف الاعمال». ويشير إلى أن «الحكومة في الأنظمة البرلمانية تستمد شرعيتها من الثقة التي يمنحها مجلس النواب. وفي حال نزع الثقة او في حال استقالة الحكومة تبعاً لاستقالة رئيسها فإنها تفقد شرعيتها وتصبح خارج رقابة مجلس النواب».
حكماً ليس النقاش دستورياً فقط. بحسب التجربة فإن تفسير الدستور منذ الطائف إلى اليوم مرتبط بالمصالح والتوازنات السياسية. وإذا كان متعذّراً الاتفاق على الأخذ بدستورية العودة عن الاستقالة، وإذا رفض دياب المبادرة إلى التراجع عن الاستقالة، فعلى الأقل يُفترض البدء فوراً بإنهاء حال المراوحة المستمرة منذ استقالة الحكومة، بالبحث عن طريقة لإعادة تفعيل عملها. المبرر الدستوري موجود بحسب اللحّام وطبّارة. الأول يعتبر أن ذلك أمر بديهي في الظروف الاستثنائية، وهو حكماً أولى من المراسيم الاستثنائية المخالفة للدستور، فيما الثاني يؤكد أن «الأزمة الخطيرة التي يمر بها لبنان ليس فقط تبرر عقد جلسة لحكومة تصريف الأعمال، بل تستدعي ان يكون مجلس الوزراء في حالة انعقاد دائم لمتابعة المستجدات ومناقشتها واتخاذ ما يلزم من تدابير سريعة لمعالجتها».