أصدرت لجنة البندقية (اللجنة الأوروبية للديموقراطية عن طريق القانون) رأياً استشارياً منتقداً بدرجة قاطعة لاقتراح قانون تنظيم القضاء الإداري، المقدّم من نائب كتلة «الجمهورية القوية» جورج عدوان في تموز 2021 وأعدّه رئيس مجلس شورى الدولة القاضي فادي الياس.
ترى اللجنة أنّ الاقتراح لا يُوافي معايير «استقلالية القضاء والمحاكمة العادلة» الدوليَّين، مضموناً وصياغةً ومنهجيةً، إذ اعتبرت أنّه يمنح «سلطة مضخّمة» في غير محلّها. في المقابل، كان النائب أسامة سعد قد تقدّم باقتراح قانون استقلالية القضاء الإداري وشفافيّته في آذار 2021، قَبل اقتراح عدوان الذي جاء معاكساً له.
بعد انتخابات 2022 النيابية، انطلقت ورشة إصلاح القضاء على مستوى المجلس النيابي من خلال لجنة فرعية برئاسة النائب جورج عقيص («الجمهورية القوية») منبثقة عن لجنة الإدارة والعدل، التي انكبّت على درس اقتراحَي سعد وعدوان، مع ترجيح رئيس اللجنة الفرعية الأخير، أسوة بوزارة العدل التي لم تَطلُب مَشوَرة لجنة البندقية إلّا في شأن اقتراح عدوان. علماً أنّ اللجنة الأوروبية لمحَت إلى وجود اقتراح ثانٍ لم يُقدّم إليها لإبداء رأيها فيه.
ورجّح تقرير اللجنة أن يكون اقتراح عدوان «يهدف إلى الهيمنة بنحو أوسع على القضاء، لكن بوجه استقلالي من خلال «خدع» قانونية». بالتالي، يُتوَقع أن يلحق هذا التقرير، بتقرير آخر أهملته لجنة الإدارة والعدل (يرأسها عدوان) ووزارة العدل حول استقلالية القضاء العدلي (20 حزيران 2022).
وشدّد تقرير اللجنة على ضرورة استقلالية وحيادية القضاة في قراراتهم عن «السلطات الداخلية في القضاء» وليس فقط السلطة التنفيذية (مجلس الوزراء)، بالإضافة إلى عدم إعطاء صلاحيات تفوق المنطق لرئيس مجلس شورى الدولة حصراً، ممّا يؤدّي إلى تثبيت «نظام مغلق».
بكلامٍ آخر، عكس اقتراح عدوان هرمية واسعة في القمة لجهة الصلاحيات الممنوحة في القضاء الإداري إلى رئيس مجلس شورى الدولة، أكثر ممّا هو عليه حالياً. وحتى أنّ رأس الهرم، أو القاضي الإداري الأسمى، تعيّنه حصراً السلطة التنفيذية (مجلس الوزراء) من دون أي رأي قضائي استشاري، بحسب البند 40 من تقرير اللجنة، وهو ضربٌ آخر في محاولة تكريس استقلالية القضاء عن التدخّلات الخارجية.
تدخّلات السلطة التنفيذية
مثلما تُسَيطر القوى السياسية في مجلس الوزراء على رئاسة مجلس شورى الدولة، بحسب اقتراح عدوان، سيُمكنها أيضاً الهيمنة بنحو مُطلق على منصب النائب العام التمييزي والنيابات العامة الأخرى. فانتقدت لجنة البندقية بنحو لاذع طريقة تكوين المجلس الأعلى للقضاء الإداري من 10 أعضاء، 8 منهم يُعَيّنهم مجلس الوزراء، و5 من بينهم يقترحهم رئيس المجلس المذكور، ممّا يمكّنه من الهيمنة على القرارات فيه، على عكس التوازن المفروض بحسب «المعايير الأوروبية».
لتصحيح الاقتراح، أوصت اللجنة الأوروبية أن يكون أكثر من نصف أعضاء المجلس مُنتَخَبِين قضائياً، ممّا يضمَن استقلالية المجلس عن تعدّيات السلطتَين التشريعية والتنفيذية، بالإضافة إلى أن يتسع تمثيل المحاكم الابتدائية عن عضوَين مُعيَّنَين من جانب الحكومة.
صلاحيات مطلقة لـ«القاضي الأعلى»
كما وجّهت اللجنة القارية انتقاداتها إلى منح رئيس مجلس شورى الدولة صلاحيات تحوّله «شرطي وقاضي القضاء الإداري» من خلال اقتراح 5 من 10 قضاة لـ«تعيينهم» في المجلس، الحق بإضافة ملاحظات مكتوبة وتأديبية على أي قاضٍ إداري، التحكُّم بالتعيينات في المحاكم الإدارية، تكليف القضاة في مهمّات الإدارات العامة، وحتى أنّه يُمكنه توقيف قاضٍ لارتكابه جريمة أو جنحة غير ناشئة من الوظيفة، والحق في إحالة أيّ قضية من الغرف إلى مجلس القضايا الذي يرأسه.
كل تلك الصلاحيات الممنوحة لـ«القاضي الأعلى»، بحسب وصف اللجنة، ضربت عرض الحائط مكانة التفتيش القضائي، وهرمية القضاء مع استقلالية المحاكم في مختلف درجاتها عن بعضها وعن تأثيرات تلك التي هي أعلى منها.
تصحيحاً لذلك، اقترحت اللجنة زيادة عدد أعضاء المجلس المنتخَبين من أقرانهم (على الأقل نصف أعضاء المجلس)، ضمان تمثيل أفضل للقضاة مِن الفئات الشابة (الدرجات الأدنى)، إضافة أعضاء من غير القضاة، التجديد الجزئي لتكوين المجلس الأعلى للقضاء الإداري، وضرورة تقليص صلاحيات رئيس المجلس.
الطعون والتكليفات
من جهةٍ أخرى، أشارت اللجنة إلى ضرورة ضمان استقلالية القضاة في مساراتهم المهنية، من التعيين إلى التأديب. وذلك يمرّ من توجّسها من إمكانية تكليف القضاة مهمّات استشارية في الإدارات العامة مع إمكانية السيطرة عليهم ومعاقبتهم في وقتٍ يمارسون مهمّاتهم القضائية، ممّا يَمسّ بمبدأي الفصل بين السلطات واستقلالية القضاة، وحتى تضارب المصالح والتوازن بين القضاء.
كما انتقدت اللجنة عدم إمكانية طعن القضاة، متدرّجين أو إداريِّين، بقرارات مهمّة في مساراتهم المهنية مثل التعيين، التقييم، النقل، رفض الترقية، إضافة تعليقات سلبية إلى الملفات والقرارات التأديبية، وحتى الطعن بقرارات المجلس الأعلى للقضاء الإداري.
وطلبت اللجنة توضيح بعض العقوبات بنحو غير قابل للتأويل، مثل «الأعمال التي تمسّ الشرف أو الكرامة أو الأدب»، بالإضافة إلى عدم جواز نقل القاضي إلّا برضاه. فيما تساءلت حول إمكانية إنشاء محاكم إدارية في المحافظات الـ9 ووجود أعداد قضاة متناسب لها.
شروط المحاكمة العادلة
ركّزت لجنة البندقية على ضرورة ضمان المحاماة العادلة من خلال وضع حَدّ لما يُعتبَر ارتياباً مشروعاً عند تعيين أعضاء الهيئة الحاكمة قبل أيام قليلة من صدور القرارات النهائية أو إمكانية تغييرهم خلال المحاكمة، كلّما وجد رؤساء الغرف ذلك مناسباً «لهم»، وذلك من خلال تعيين أعضاء الهيئة الحاكمة خلال 3 أيام من تسجيل المراجعة لدى قلم المجلس، وهو أمر يتفق عليه اقتراحا عدوان وسعد، ومنع رؤساء الغرف من تغيير أعضاء الهيئات الحاكمة، عملاً بمبدأ القاضي الطبيعي.
كما شدّدت اللجنة على ضرورة إفساح المجال أمام إجراء محاكمات علنية، مع توضيح الحالات الاستثنائية التي يمكن فيها إجراء المحاكمة بصورة سرّية.